宋才发发表《地方立法程序优化问题研究》论文

      北京9月28日电 地方立法机关按照法定权限和法定程序制定地方性法规，地方立法程序在地方法治建设中发挥着关键性的作用。科学立法构成地方立法程序的合理性指导，民主立法构成地方立法程序的正当性来源，依法立法构成地方立法程序的合法性要求。地方立法程序一般由地方立法的一般程序、设区的市的地方立法程序、区域协同立法的程序和“快速立法”的程序等构成。地方立法程序优化的基本内涵包括坚持以人民为中心的全过程人民民主立法，全面贯彻新发展理念的地方立法，以行政问责方式纠错的地方性法规，以及变通规定和补充规定的地方性法规等。实现地方立法程序优化可以通过地方基层立法体系的结构性优化，实现地方行政规范的现代化，加强地方立法协商吸纳民意民智和加强党对地方立法的全方位领导等途径，深入推进地方的科学立法、民主立法和依法立法。由广西社会科学院主管主办的全国中文核心期刊、CSSCI来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊（A）、广西优秀期刊《学术论坛》杂志，2024年第4期发表宋才发教授《地方立法程序优化问题研究》论文。《学术论坛》主编林智荣，副主编刘曙华、周青、陈梅云，责任编辑周青。

标准参考文献：宋才发.地方立法程序优化问题研究[J].学术论坛,2024(4):76-87.

      宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授、国家发改委中宏观察家，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

       地方立法程序优化问题研究

宋才发

当下地方立法、执法和司法存在的最严重、最普遍、最棘手的问题，不是地方立法机关不重视立法的问题，也不是地方执法和司法机关不懂得法律的问题，而是地方立法机关不能够按照法律规定的程序进行立法，执法和司法机关不能够严格依据法律规定的程序实施法律法规的问题，地方立法程序在地方法治建设中发挥着关键性的作用。习近平在中央人大工作会议上强调要“严格依照法定权限和法定程序，深入推进科学立法、民主立法、依法立法”。在这里“民主立法”构成地方立法程序机制的正当性来源，“科学立法”构成地方立法程序机制的合理性指导,地方立法程序设计必须避免程序拖沓,以达到和实现节约立法资源并提升立法效率。在大力推进中国式现代化和推进乡村振兴的进程中，更多地仰赖于地方立法供给和地方立法质量的提升。因此，在坚持中央立法占主导地位的前提下，花大力气优化地方立法程序、提高地方立法质量，是实现地方立法供给与需求良性平衡的制度安排，体现了中国特色社会主义“法律体系”和“法治体系”的特色和优势。本文拟就地方立法程序优化问题展开深入探讨，以请教于大家。

一、地方立法基本程序规制释义

（一）地方立法的一般程序规定

地方立法机关按照法定权限和法定程序制定地方性法规。《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）规定了省级地方性法规的产生程序和产生方式，规定了设区的市制定地方性法规的立法程序。但是《立法法》既没有规定省级立法机关制定的地方性法规所应具有的“空间效力”，也没有对设区的市立法机关制定的地方性法规的“空间效力”作出原则性的规定，设区的市的地方性法规的“空间效力”，事实上存在着立法程序上的模糊性，直到2015年才在修订的《立法法》中得到体现。各级地方立法机关立法权的行使，除了遵循合宪性原则、法治原则、民主原则和科学原则之外，还必须遵守《立法法》规定的立法程序规定。立法程序是指法定的立法机关在制定、认可、修改、补充、解释、废止法律的过程中，必须严格遵循的步骤与方法。地方立法程序是特指省级和设区的市的人大及人民政府，在制定、认可、修改、补充、解释、废止地方性法规及政府规章的过程中，必须严格遵循的具体步骤与基本方法。2023年重新修正的《立法法》第八十条至第八十二条指出，依据《宪法》规定，在明晰立法主体和制定地方性法规原则的基础上，赋予地方人大及其常委会制定地方性法规的立法权限。《立法法》第九十三条强调，制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理工作的迫切需要，可以先制定地方政府规章。

立法能力是设区的市获得立法权限的判断标准和根本依据。地方立法机关立法能力不足、发展不均衡已成普遍共识，大多数省级人大常委会对设区的市，实行“先授权，后建设”的倒置策略，这种做法事实上不利于设区的市立法能力的提升。笔者近年带队在广西壮族自治区贺州市等设区的市进行立法调研中发现，不少设区的市过去的立法基本上不能反映当地的实际情况，不能发挥地方立法应有的立法功能和效果，本质上浪费了宝贵的地方立法资源。究其主要原因就在于不少地方立法机关，事实上不具备基本的和应有的立法能力。譬如，地方党委、政府、政协退居二线的老同志，有不少都被安置到地方人大常委会继续发挥余热。尽管他们政治素质比较高，参与立法活动的热情也很高，但是他们中的大多数人都没有专门学习和研究过法律，对于立法工作更是缺少基本的立法知识和立法经验。为了切实避免设区的市的立法机关对法律赋予的立法权的滥用，尤其是为了避免设区的市继续立“无用之法”，《立法法》在赋予设区的市立法权限的同时，相继赋予省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规的“审批权”。人们通常所说的“程序控权”，说到底既是维护社会主义法治统一的一种制度设计，也是对设区的市的地方性法规行使程序控权的一种制度安排。省级人大常委会履行审批权的唯一的标准，就是“对其合法性进行审查”。一段时间以来，省级人大常委会在履行“审批权”职责的过程中，由于法定界限不清晰、职责规范不明确，事实上存在着对设区的市的“放纵”和“逾越”两种倾向，体现在对设区的市的地方性法规审批权运用程序不统一、不健全以及对合法性审查标准把握不准确诸方面的问题上。习近平在中央人大工作会议上着重指出，各级地方立法机关（尤其是那些负有履行审批权的立法机关）一定要严格按照法定权限和法定程序，制定和审批地方性行政法规。为此建议国家立法机关未来对《立法法》修正的时候，应当从程序上明确规定省级人大常委会审批权的边界，健全审批权运用的具体规则，细化“合法性审查标准”，促使省级人大常委会对设区的市的地方性法规审批权制度不断完善。

地方性法规体例为条例、实施办法、规定和规则四个基本类型。地方立法的主要功能和主要职责，是依据地方经济社会发展的实际情况和实际需要，对已有的国家法律、行政法规和上位法，事实上存在的某些短板、缺陷和漏洞，在力所能及的范围内通过立法的途径进行必要的修补和完善。无论是地方立法机关制定的条例、实施办法，还是地方立法机关制定的规定和规则，都不得与国家法律法规和上位法相抵触，否则这些立法均属于无效立法。我们通常所说的“立法程序”，是指由全国人民代表大会制定抑或规定的有关立法活动的制度设计，是规范包括全国人大常委会在内的所有立法机关，制定、修改和废止规范性法律文件的根本遵循，是所有立法机关在制定、修改和废止相关法律法规过程中，必须严格实施的法定步骤和法定程序。具体地说，就是要通过法定程序规范、约束和完善地方立法机关的立法“起草程序”，健全地方立法机关的立法“审议程序”，完善地方立法机关的立法“备案审查”程序，等等。在总结以往地方立法经验教训的基础上，由国家最高立法机关制定的《立法法》和由国务院制定的《规章制定程序条例》等，确立了立法“立项论证评估”制度，以期提升地方立法立项的质量与效率。坚持地方立法立项论证评估的一般程序，既是遏制地方立法恶性膨胀的程序机制，也是提升地方立法立项质量和效率的现实要求。立项评估作为一项特别立法程序，可以弥补地方立法立项论证的天然不足。这里需要明确指出的是，我国至今没有创设一部有关立法方面的系统的“程序法”，“程序法”是为实现实体权利义务而制定的关于程序方面的法律，如刑事诉讼法、民事诉讼法等，“建设社会主义法治国家”须臾离不开立法程序法的保障作用。未来需要在坚持“古为今用、洋为中用”和“守正创新”的原则下，创建一套关于制定、修改和废止规范性法律文件，规制地方性法规制定的法定步骤和顺序，较为系统、规范、适用的立法程序法体系。尤其要依据《立法法》的立法规范和立法要求，明确规定无论哪一级政府官员非“法定立法者”，绝对不可也不得提出“立法草案”；凡是不按照法定程序进行的“立法草案”，绝对不可以草率地表决通过。衡量和检验地方立法质量优劣的唯一标准，就是看所立的地方性法规能否解决当地老百姓关注的热点和民生焦点问题。

（二）设区的市的地方立法程序规定

《立法法》规制了设区的市的立法权限和立法范围。2015年修改的《立法法》，首次授予全国所有设区的市的地方立法权限，规制了设区的市的地方立法权限范围。2023年第十四届全国人民代表大会第一次会议再次修正《立法法》的时候，把设区的市的立法权限范围由原来的“三项”扩展到现在的“四项”，即《立法法》第八十一条列举的城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。依据《宪法》和《立法法》授权规定，设区的市的人民政府和立法机关，在审慎行使《立法法》赋予的地方立法权限的同时，对国家赋予地方的立法权限进行了适度的扩展和扩容。尤其是随着2020年底国家把巩固“脱贫攻坚成果”与实施“乡村振兴”实现无缝对接之后，有些原本属于城乡社会治理范围内的具体事项，也被一揽子纳入到设区的市的立法权限范围内。除此之外，设区的市还可以根据本地经济社会发展的实际情况，对“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”予以立法。最能体现地方立法权限扩容的情形，就是立法主体范围扩大以及地方性法规数量迅速增加，这对于全方位推进改革开放和建设中国式现代化是非常必要和有益的。

《立法法》规制了设区的市的基本立法程序。随着设区的市立法权限的适度扩展和法规数量快速增加，事实上也增加了地方性法规与中央法律规范、其他区域地方规范不一致的可能性。为此，《立法法》对设区的市的立法机关所制定的地方性法规，从立法程序上作了四条硬性的规制：一是设区的市的立法机关制定的地方性法规，凡是没有经过省级人大常委会批准的一律不得付诸实施；二是国家还没有来得及制定法律抑或行政法规的其他事项，设区的市如认为依据本地方的实际情况确实需要立法的，可以依据法律规定先制定地方性法规；三是对国家法和上位法已经做出明文规定的事项内容，设区的市无论如何不得抄袭上位法作重复性规定；四是省级人大常委会在对设区的市报请批准的地方性法规进行审查的时候，如果发现在该法规中有同本地人民政府制定的政府规章相违背、相抵触的，应当依法做出“作重大修改”抑或“予以撤销”的处理决定。《立法法》第八十二条第五款，之所以要做出“上位法已经明确规定的内容”，设区的市“一般不作重复性规定”的禁止性规定，就是为了表明全国人大立法机关对“重复立法”“抄袭行为”所持的坚决否定态度。笔者在广西壮族自治区贺州市等地的立法调研中发现，设区的市的立法抄袭相邻地市立法的情况与抄袭上位法同样突出。设区的市的立法机关在未来立法实践中，既要义无反顾地反对和杜绝“重复立法”，又要旗帜鲜明地反对立法“抄袭行为”（这种“抄袭行为”既包括对上位法的抄袭，也包括对同级其他地方制定的地方性法规的抄袭），在突出“地方特色”上狠下功夫。

我国立法实行的是“一元两级多层次”的立法体制。由于我国《立法法》并没有就设区的市的立法机关制定的地方性法规与省级人民政府制定的政府规章的效力等级做出明确的界定，依据《立法法》关于“法的效力”等级的相关规定，学界有人认为，省级政府规章适用范围大于设区的市的地方性法规，即使设区的市的地方性法规高于省级政府规章，也不可能把设区的市的地方性法规作为省级政府规章制定的依据。应当说《中华人民共和国立法法解读》（以下简称为《解读》）具有一定的权威性，然而《解读》并没有支持这一观点。《解读》认为“同样为法律规范，因其制定机关、制定程序和依据的不同，其效力等级也不一样。”由于《立法法》规定各级地方立法机关制定出来的地方性法规，只有经过省级人大常委会批准之后才能生效抑或付诸实施，依据法律授权的审批权限和法律效力层级的相关规定，故地方性法规在法律效力上等同于省级地方性法规。曾任第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员的江必新，曾经阐释过人民法院关于审理案件“参照规章的三个要件”问题，其中一个要件就是明确当法官在审理案件的时候，如果发现“地方性规章”与“地方性法规”发生了冲突的，法院和主审法官应当无条件地适用地方性法规，而不是主动适用“地方性规章”。人们因之而推导出如下一个认知：即认为地方性法规的法律效力必然高于地方性规章的法律效力；设区的市的地方性法规的法律效力，也自然高于省级人民政府规章的法律效力。当然，对这个问题的不同看法和争议直到现在也没有结束，期待《立法法》在下一次修正的时候，能够给出一个明确规范的意见。

（三）区域协同立法的程序规定

《立法法》等法律规定了区域协同立法的权限和程序。党的十八大后，“区域协调发展战略”迅速上升为国家战略，它已经不再只是涉及同一个大的区域（如省域）范围内，不同地域范围之间的协同治理和协同发展问题，它还涉及到跨区域（如跨省域、跨市域）范围的协同治理和协同发展问题，像广西壮族自治区与越南之间还涉及跨境区域协同治理和协同发展问题。从区域协调发展的视角看，党的二十大之后，我国经济社会发展进入高质量稳健发展阶段，中央政府和地方政府明确“区域协同发展”的重点和难点问题，是聚焦解决区域整体改革和整体发展中的“共性需求”和“共性难题”，致力于解决当下城乡和区域之间，事实上存在着的发展不平衡不充分问题，实现以新质生产力优化区域产业协作和经济发展格局，从整体上达到和实现区域协调发展的目的。再从区域协同立法的视角看，“区域协同立法”是“区域协同治理”“协调发展”的必然产物，完全是为了适应和满足依法推进区域协调发展的需要。无论是哪种类型、哪个层次的区域协同立法，就目前来看统统属于地方立法的范畴，是我国新时代地方立法模式的一种创新发展。2022年3月审议通过的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（以下简称《决定》），其中有一个令人瞩目的重大修改，就是将原《决定》第四十三条修改为第四十九条，增加一款作为第三款：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”《决定》从程序上把协同立法的成果由部分地方的区域性创造，提炼上升为具有普遍推广价值的法治实践经验。这就从立法程序上，使“区域协同立法”制度通过《立法法》的规制程序，得到了进一步的确认和完善。但是我们也应当清楚地看到，这两部法律由于没有对“区域协同立法”事项与立法权限做出明晰规制，这就使得法律体系的和谐统一与区域协同呈现一定的模糊性；由于没有对区域行政协同立法做出明晰规定，享有区域协同立法权限的主体并没有包括《宪法》规定的“同级人民政府”。这是一个非常严重和严肃的立法失误，因为同一个区域之间的联系沟通、区域合作和区域协作，基本上都是地方政府管辖范围内的事情。诸如本区域范围内生态环境的协同治理，跨区域范围的生态环境的协同治理，甚至跨境域范围的生态环境的协同治理，统统都属于由当地政府牵头负责并付诸实施的事项。由于对“跨级的区域协同立法”也没有进行明晰规制，这就使得省级立法主体与设区的市、自治州的立法机关在能否协同立法的问题上模糊不清。特别是对如何建立区域协同立法工作机制没有做出详细规定，使得现有区域协同立法工作机制缺乏制度统一规范，区域协同立法制度面临诸多亟待完善的地方。

（四）“快速立法”的程序规定

中央规制的立法原则是区分轻重缓急、急用先行。我国原有的立法程序和立法节奏，本质上已经适应不了党的十九大之后人民群众对美好生活的需求，迫切需要立法更为及时地反映民生领域的急难愁盼，更好地发挥引领、规范、保障作用。因而“快速立法”机制便应运而生并被提上立法日程。无论是中央立法机关还是地方立法机关，当下都需要认真研究“快速立法”和“速立法程序”问题。在这方面较为典型的、最有说服力的立法案例，当推2020年的“新冠肺炎”疫情防控立法。“新冠肺炎”疫情防控初期的一系列防控举措，暴露了我国立法体制机制的诸多短板和不足。由于当时没有“快速立法制度”“快速立法程序”规定，在当时那种十万火急的紧要关头，全国人大常委会只好借助“有关法律问题的决定”，在“新冠肺炎”疫情防控立法程序上“打开一扇窗口”，因为法律并没有规定“有关法律问题的决定”的制定程序。当然，像应对“新冠肺炎”疫情防控这样的“快速立法程序”，毕竟属于非常特殊时期、特殊急需的一种例外。“常规立法程序”需要具有一定的刚性和稳定性，对于及时反映人民群众对美好生活需求所进行的“快速立法”，只能通过常规立法的途径予以快节奏推进。如果像“新冠肺炎”疫情防控这样长久下去，常规立法程序的规范功能必然会受到极大的减损。在我国现有的立法案例中，能够称得上是“快速立法”的范例当属《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》。从2020年6月18日委员长会议提请常委会审议该法草案起计算，到6月30日常委会表决通过这部法律，前后总共用了10余天时间，这部法律的立法程序整体上符合《立法法》等法律的规范要求。当然并不是所有的紧急议题都能够顺利启动“快速立法程序”，但是可以考虑由全国人大在下一次修改《立法法》的时候，就启动“快速立法程序”问题，做出“一揽子授权”的变通规定。为避免“一揽子授权”不适当地变成为不受控制的“空白授权”，应当尽可能提前明确其授权事项，将其转化为“清单式”批量授权。2021年修改的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，进一步扩充了委员长会议的职权，这对于推进新时代急需的“快速立法”自然是一件非常好的事情。要把好事办好，还需要防止和避免使其成为一个新的行政化、科层化的机关。依据中央规制的“区分轻重缓急、急用先行”和涉及重大改革的“先行先试”的立法精神，未来无论是对于哪种具体的“快速立法”形式，在立法程序设计上都要体现出比常规立法程序，具有更大、更多的便捷性和优越性。

二、地方立法程序优化的基本内涵

（一）“以人民为中心”的全过程人民民主立法

立法立项程序优化是立法机关在立法实践中的创新成果。“立项程序优化”主要是指对地方立法项目选择、项目论证、立项流程、项目管理流程等全过程的优化。地方立法如果脱离了抑或背离了“全过程人民民主”程序，就不可能实现真正意义上的立项程序优化，更不可能有真正的“以人民为中心”的民主立法实践。法律是定分止争的实践理性，地方立法的权威和尊严，更多地体现在多数人决定的立法程序上，必须坚持在程序主义立场上的法理表达。“多数人决定”的立法程序设计，并不是冰冷的立法技术零件，它体现的是对人的尊严的关怀和敬重，多数人智慧的基础就在于集中人民群众意见上的多元性。“全过程人民民主”是新时代社会主义民主政治建设的核心范畴，为推进包括地方立法在内的整个社会主义法治建设提供了根本遵循。一方面，人民群众的权利和权益是靠法律来保障和维系的；另一方面，法律的权威和效果要靠人民民主制度来支撑和维护，这两个方面是相互依存、相辅相成的关系。习近平在中央人大工作会议上强调指出，良法是善治的前提，地方立法机关只有严格依照“法定权限”和“法定程序”进行立法活动，才能“做好地方立法工作，着力解决实际问题”，把立法宗旨贯彻和“体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。第十三届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》（以下简称为《地方组织法》），把“坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”写入了《地方组织法》“总则”的第四条，凸显了“全过程人民民主”对于坚持“以人民为中心”立法原则的重大价值和重大意义，强调要强化地方人大对“一府一委两院的监督”作用。2022年修正的《地方组织法》，强调地方人大和地方人民政府要充分发挥“基层联系点”“代表联络站”同人民群众的密切联系，地方各级人大代表要充分发挥在“全过程人民民主”中的积极作用，不断完善地方人大和地方人民政府制定规范性文件的立法程序。

立法项目立项是地方立法体现“以人民为中心”的第一个启动程序。各级地方立法机关确立“立法项目立项”问题，本质上是一个关涉到“为谁立法”？“立什么样法”的根本性、原则性大问题。地方立法机关无论是编制长远的“立法规划”（如“十四五”立法规划），还是编制近期的“年度立法计划”抑或当下的“立法计划”，无疑都是立法机关对“立法项目”做出的预期性立法安排，实质上也就是地方立法机关依据既定的立法程序，对立法“建议项目”进行实质性地甄别、筛选和确定的过程。说一千道一万，地方立法机关和相关人员只有眼睛向下，放下身段到基层去、到人民群众当中去，设法征集到与当地经济社会发展密切相关的、又能相协调的“立项选题”，然后通过一定的立法程序进行优胜劣汰抑或优中选优的抉择过程，最终才能够把优质的、深受人民群众欢迎的“立法项目”挑选出来、确定下来。然而即使2023年第二次修正的《立法法》，对地方立法机关的立法“立项程序”问题，仍然没有做出统一的、明确的法律规定。现行的有关地方立法立项的一套具体做法，是各级地方立法机关在立法实践中探索和创新的结果。在当下和未来参与地方立法工作的各级党政领导和工作人员，必须牢固树立“以人民利益为中心”的立法理念，切实把征集与当地经济社会发展相吻合、相协调的立项选题工作，贯穿于地方民主立法、科学立法实践活动的全过程。譬如，通过不同层级的“人大常委会基层立法联系点”，及时了解和掌握人民群众对地方立法的需求和期盼，实地召开“立法座谈会”“立法研讨会”等方式征求基层群众的立法意见和建议，对人民群众普遍关心和期盼的、立法条件又比较成熟的“立法项目”，一定要把它作为地方立法的“首选项目”看待，甚至把它列入近期立法的“快速立法程序”。

向区域范围内社会各界征集立法建议是提高地方立法质量的前提条件。各级地方立法机关主动向属于自己管辖范围内的群众团体、社区组织和方方面面的立法参与者，广泛征集、征询地方性立法项目的立法建议；拓宽地方立法建言献策渠道、集思广益，吸引更多民众参与到立法活动当中来，这是地方立法立项取得良好效益的一个不可缺少的基本环节，有利于调动本区域范围内社会各界参与地方立法的积极性和主动性。《立法法》第九十条规定，省级立法机关和设区的市的立法机关，要根据当地经济社会发展的实际需要，设立若干基层立法联系点，充分听取基层群众对地方性法规的意见。“基层立法联系点”凸显了人民群众对“民主立法、科学立法”的实践创新和理论创造，彰显了人民当家作主的政治民主制度。这种充满人民信任和关切的立法体制机制，解决的是立法工作如何最大限度地体现民意的根本问题。因此，进一步提高各级地方立法机关的立法质量，最关键、最核心的任务就是要稳妥地解决好“法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强”的突出问题；“立法工作中部门化倾向、争权诿责”的倾向性问题；“制定的法律法规不大管用”等重大问题。在未来相当长的一段时间内，各级地方立法项目的选择和确立，一定要认真思考和解决上述这些现实中存在的实际问题。 严肃认真地做好对地方性法规的“备案审查”工作，既是确保地方立法质量、维护地方立法权威的重大举措，又是依法维护国家法治统一、政令畅通的重要方式和根本方法。为此国务院先后出台了《法规规章备案规定》《法规规章备案条例》等，使地方立法备案审查工作逐渐制度化、规范化和程序化。2023年新修正的《立法法》，明确规定了地方性法规必须接受“合宪性”“合法性”审查的制度和程序规定。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规和政府规章，应当依法对其立法的“合法性”“规范性”进行全面审查，在此基础上依据相关法律规定，在4个月内做出予以批准抑或不予批准的批复。“立法备案”同样是地方立法一道必不可少的程序规定，必须很好地运用这个法律工具来发挥地方立法的主动性和积极性。对地方性法规的“空间效力”，不宜作出严格的、一般性原则的限制，否则就无法推动区域协同立法、地方法治合作和全方位改革。

（二）全面贯彻新发展理念的地方立法

要构建新发展格局必须坚定不移贯彻新发展理念。人们非常熟悉的“乡土社会”这个概念，是费孝通先生当年对中国传统社会最基层形态的一种形象描述。“乡土社会”具有“差序格局”和“熟人社会”的一般属性和主要特性。对这个问题的基本认识、科学理解和准确阐释，无论是过去还是现在，几乎没有什么根本性的区别。当下乡村社会的农民除了外出务工之外，其日常生产生活和社交活动范围，基本上都是以居住地为其活动场域的。他们不仅要接受国家法律、法规和地方政府规章的制约，还要受到家庭礼法和家庭习俗的规范和制约。“乡土社会”自古以来就是一个有机团结的礼俗社会，在人们日常生产生活中，“积习而成”和“约定俗成”的一套礼俗传统，是“乡土社会”中人们进行情感表达和人伦关怀的基本方式。《乡村振兴促进法》规定“乡村治理”和“乡村建设”，是实现乡村振兴目标的两大根本任务。把几千年来积习而成和约定俗成的礼俗传统，自觉地融入到乡村治理现代化的法律文化之中，以礼俗传统和乡土社会互动进行创造性转化和创新性发展，是健全农村自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，更好地推动实施乡村振兴战略的有效路径。乡村社会治理现代化实践发展的过程，本质上就是源远流长的“中华文化”基因和根脉得以传承发展的过程，是厚重的“乡土文化”得以实现创造性转化和创新性发展的过程，更是农村、农业和农民实现现代化的过程。党的二十大报告指出，“贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路”，做好新时代地方立法工作一项至关重要的问题，就是必须完整、准确、全面地贯彻新发展理念，找准贯彻落实的切入点、结合点、着力点，以体现新发展理念的高质量地方立法促进发展、保障善治，更好地践行“全过程人民民主”。

新时代地方立法要舍得“打破坛坛罐罐”。几千年“乡土社会”的历史嬗变，既积累了深厚的传统法治文化，也遗留了诸多积重难返的封建制度糟粕。地方立法要坚持“古为今用、推陈出新”的“尊古不复古”原则，舍得打破乃至丢弃某些陈旧的“坛坛罐罐”，牢固树立系统思维和统筹兼顾的理念，协调经济与社会、发展与保护、物质文明与精神文明等立法观念，推动城乡一体区域协同发展，增强地方经济社会发展的整体性和协同性。对地方立法中的困境、焦点和难点问题，各级地方党委要有针对性地加强领导和指导，要在充分调研论证的基础上，善于在矛盾的焦点上切刀、划杠、立规，保证地方立法的质量和效率。各级地方立法机关和人民政府，要坚持“以人民为中心”补短板、强弱项，注重解决民生关键问题，增强公共服务的普惠性，着力推进基本公共服务均等化，适应人民群众对美好生活向往的需要。在乡村振兴和乡村治理的进程中，既要发挥乡村稳定器和蓄水池的作用，又要打破几千年来农村形成的故步自封、求稳怕乱的心态，加强农村精神文明和思想道德建设，自觉地抵制腐朽落后的文化侵蚀，创新礼俗传统的新时代表达方式，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的新时代农民。

（三）以行政问责方式纠错的地方性法规

行政问责制度本质上是一种监督控制机制。长期以来，上级政府往往不适当地把各种各样的摊派任务、政治任务，统统纳入常规性工作范畴抑或通过变通设计方式转移给基层政府，或者以委托外包的方式化解行政问责的风险压力。在一些地方政府和行政官员中，出现不少“庸官”“懒政”“行政不作为”的失职渎职问题。国家设置“行政问责制度”的根本目的，就是要确保各级政府有效抵制和反对形形色色的形式主义和官僚主义。执政党的执政能力和领导水平的提升，须臾离不开行政问责的严格实施。一旦行政问责出现能力不足和执行不力的情况，不仅侵蚀行政问责主体的合法性，而且会从根本上动摇人民群众对政府的公信力。值得注意的是近年来，有些地方也出现了滥用行政问责的情况，主要表现为把对基层的行政问责视为规避责任的工具，一旦自己的工作出了纰漏就让基层干部“背锅”，直接拿基层官员甚至编外人员“开刀”，从本质上弱化了行政问责制度应有的规范、监督和警示功能。依据相关法律法规规定，地方性法规是地方政府及其工作人员行政行为的规范依据，正确适用地方性法规是政府行政行为的合法性要件。从总体上分析，地方性法规存在着两类不同性质的违法问题：一类是原始抵触，即在制定法规伊始就抵触上位法；另一类是属于法律规范更新不及时，更新不及时一般通过立法程序修改即可解决，如果把地方性法规的原始抵触混同于更新不及时，势必有碍于立法主体纠错的主动性、及时性和有效性。由于政府行政行为违法性形成的时间节点不同，地方性法规被纠错的法律效果以及纠错处理的程序和价值取向也各不相同。纠错机制有利于促使地方立法机关反省立法行为。纠错行为旨在维护法律规范的稳定性和建立在此基础上的法律秩序稳定性，后续对行政行为的纠正，也是从程序上维护法律的稳定性。通过实施备案审查制度和程序，发现地方性法规中存在的违法性规定，对其进行“纠错”的做法已经正规化、常态化，这对于推动良法善治具有极为重要的作用。作为行政行为依据的地方性法规被纠错之后，可以倒逼地方性法规重新回到正确的法治轨道和正常的法治状态。

（四）变通规定和补充规定的地方性法规

变通立法是最具中国特色的一种地方立法制度。《宪法》确实没有就全国人大及其常委会，如何授权地方人大及其常委会“变通立法”权限问题做出明文规定，但是国家最高立法机关授权地方立法机关尤其是民族自治地方立法机关，享有对相关法律法规的“变通规定”和“补充规定”的立法权限已是事实。党的十八大以来，民族自治地方改革开放和经济社会发展的事实证明，国家最高立法授权民族自治地方立法机关依据本地实际情况“变通立法”，不仅符合《宪法》“民主集中制”的原则，而且本身就是全国人大及其常委会立法权的一种特殊运用形式。即使不是民族自治地方，为了谋求地方经济社会更好地发展，也同样迫切需要国家最高立法机关赋予“变通立法”权限。当下地方立法机关的“变通立法”，总体上分为“实施性变通立法”和“试验性变通立法”两种类型。其中的“实施性变通立法”，主要是依据当地民族的政治、经济和文化特点，对国家法律抑或上位法的变通。而大多数“试验性变通立法”，都是近年来承担“先行先试”改革任务的试点地方，依据当地改革创新实践需要对相关法律进行立法变通，目的在于为全国统一立法积累经验。实事求是地说，“变通立法”已经成为最具中国特色的一种地方立法制度。譬如，随着全面改革开放事业的快速推进，授权地方“变通立法”并不局限于《立法法》第八十四条规定的经济特区、浦东新区和海南自由贸易港的法规类型。在特殊需要的情况下，全国人大及其常委会同样可以授权其他地方人大及其常委会进行变通立法。尽管地方变通立法在立法权限上具有一定的特殊性，不同于一般的地方性法规。但是从法律位阶上看，地方变通立法所立的法律规范，本质上属于地方性法规。立法变通与法治统一之间的张力，从根本上说是改革与法治之间的张力。如果不能有效地化解改革与法治之间的张力，其后果既损害实质性法治原则，又错失改革创新的机遇。因此，未来应当对“改革型地方立法变通”增设必要的限制条件，以协同各种改革授权机制功能，促进改革与法治的良性互动。

三、地方立法程序优化的主要路径

（一）地方基层立法体系的结构性优化

提升地方治理效能需要把制度优势转化为治理效能。立法审议阶段的“顺序机制”以及“信息还原机制”，是地方立法的核心程序运作机制，对于提升地方立法质量和地方治理效能具有非常重要的作用和意义。只有通过这些必不可少的“审议流程”和“审议环节”,地方立法审议工作才不会再现过去那种规规矩矩“走过场”的现象，才能够确保立法讨论的充分性与程序的高效性，既能够保持地方立法的理性，又能够有效地节约立法成本和立法资源。进入新时代以来，地方基层协商民主契合了地方基层治理必须遵循的“人民至上”的价值内核，以协商民主的方式广泛聚合民意、凝聚共识，为地方基层社会治理赢得了民心。我国协商民主制度具有独特的制度功能和显著的制度优势，地方基层协商民主制度是整个社会主义协商民主制度体系中最基础的构成要素，在保障人民群众切身利益和长远利益方面，有着功不可没和不可替代的功能作用，这种制度优势能够确保地方基层群众实现在“家门口”的当家作主。为规范和促进地方基层协商民主制度稳健发展，党中央、国务院制定了《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等规范性文件，各级地方人大和人民政府也相继制定了基层协商民主制度实施规范，为地方基层协商民主制度化发展落实落地，提供了可资参考的制度范本。地方基层协商民主的突出特点，就是聚焦民生议题选择与基层治理内容相层叠。涉及农民群众根本利益和切身利益的事情，再小的事情也是需要由民众共同商量着办的大事情。由当地民众商量出来的解决实际问题的意见和办法，有利于统一绝大多数民众的意见并形成普遍共识，能够提高农村基层自治的有效性和效率。从一定意义上说，地方基层治理是人民群众在自治基础上参与国家治理的主要渠道，地方基层治理效能的释放程度，事实上已经成为衡量地方基层协商民主制度优势的客观标准。只有依据治理效能转化的真实情况，才能找到地方基层协商民主制度优势新的增长点，从而达到促进地方基层协商民主制度优化的目标。

（二）实现地方行政规范的现代化

行政法律规范现代化是国家制度现代化的重要体现。我国传统的行政法体系主要是由刚性的法律法规构成的，多以制裁性、惩罚性法律规范为主，具有单方性和强制性的特征。现代行政法体系除了刚性的法律法规之外，“柔性法”在法律规范体系中也逐渐占据了相当重要的地位。如果把“柔性行政法律制度”与“刚性行政法律制度”做一个简单的比较，就会发现“柔性行政法律制度”更具有灵活性强、适应性广的特点和优势，能够弥补、补充和完善刚性行政法体系的某些不足。在新时代新阶段的语境下，现代行政法体系的建构和完善，应当重视把着力点放到为实现人民幸福美好生活的积极作为上面去。“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，实事求是地说，它不只是一个涉及改变治国理政的提法和美好的愿望愿景问题，而是一个涉及到国家依据什么治理、依靠谁来治理的根本性问题。不仅迫切需要加强党对治国理政的全面领导，而且迫切需要更好地发挥行政法体系的作用，用以规范和监督地方公共权力行使，依法依规杜绝消极不作为行为的发生。现代行政法体系为适应公众参与社会治理的新变化，在其职能和功能上，已经实现了由“管理”向“治理”的有效转变。即是说地方人大具有选择特定或不特定对象开展立法协商的自主权，这是一个破天荒的重大制度突破和观念的改变。这种把“不特定社会成员”包含在“协商主体”之中的做法，实际上已经突破了以往仅把立法协商限定在“人大”与“政协”之间的习惯做法，从根本上纠正了政协分享人大立法权的理解偏差。《国务院2020年立法工作计划》曾提出要建立健全“立法风险防范机制”，强调对“立法时机”“立法程序”等各个环节的立法工作进行评估论证，尽量避免出现大的社会风险，进一步提升行政立法的质量和效率，逐步实现地方行政规范的现代化。在一个不断走向法治现代化的国家里，只有充分发挥立法的积极引领和推动作用，不断提高地方立法的规范化程度和立法质量，才能使地方立法机关制定的地方性法规，更好地满足人民群众美好生活的需要。

（三）加强地方立法协商吸纳民意民智

立法协商是地方立法充分吸纳民意汇集民智的重要渠道。近年来愈来愈重视的“立法听证”机制和“基层立法联系点”机制，既是实施和实现地方立法协商的重要途径，也是地方立法通过协商吸纳民意民智、体现民主性的核心程序运作机制。地方立法协商对于提高地方立法质量，具有不可低估的重要作用和意义。公众参与制度隶属于立法协商的范畴，是近年来备受推崇的一种实现民主立法的重要方式，各级地方立法机关在推进公众参与立法方面取得了一定的成绩和经验。譬如，公众通过立法听证会、立法座谈会、立法论证会和立法征集建议等途径，参与到地方立法实践和公共事务治理的过程当中去，充分表达自己的利益诉求和立法建议。但是也要清醒地认识到，我国公众参与地方立法的主体主要是个人，由于公民社会发育相对滞后和社会组织建设相对落后等原因，因而当下无论是“立法项目草案”征求意见，还是举行立法座谈会、论证会、听证会，主要还是听取公民个人的立法意见和建议，在公民和组织共同参与方面还缺乏必要的制度安排。加之立法信息的来源缺乏广泛、公正与透明度，也直接影响了公众参与的积极性以及最终的立法质量。总之，在地方立法公众参与实践中确实还存在不少实际问题，导致公众参与地方立法活动并没有达到预期的目的，原因之一就是地方立法机关未能充分吸纳民意和民智。在未来的地方立法实践中，必须切实加大公众参与立法协商的力度，增强立法机关广泛、充分吸纳民意民智的功能。

地方基层协商民主制度优势不可能自动转化成为治理效能。要把地方基层协商民主制度优势转化成为治理效能，只有在弥补地方基层协商民主制度设计短板的基础上，在培育制度认同、强化制度执行、推进制度创新的过程中，创造和积累地方基层协商民主制度的优势“增量”，才能促使其持续释放治理效能。公众参与和立法协商在地方立法机关与人民群众之间搭建了一座相互沟通的桥梁，开辟了一条体现“全过程人民民主”的有效渠道。不仅为地方立法决策提供更多、更有益的资源和信息来源，而且使地方各方面的利益主体能够在统一的平台上发表自己的意见和主张，通过相互协商、公正磋商和平等讨论，促使整个立法过程公开、民主、透明。开展地方立法协商活动，不但要发挥立法机关的主导作用，而且要发挥当地人民群众参与立法活动、监督立法过程民主、评价立法质量优劣的作用，使地方立法协商过程能够有效回应人民群众对法治建设的愿望、诉求和期盼。通过立法协商的途径扩大地方基层社会民主，促使社会公众以善意、协商、讨论的态度对待立法监督，以直接参与地方立法全过程的实践方式发挥监督作用。人民群众通过亲身参与地方立法协商活动，有利于增强对法律规范的认知、理解和认可，有利于提升社会各方面对法律规范的支持率，有利于增强全民守法的自觉性和责任感。在“十四五”规划实施期间乃至更长的一段时间内，需要高度重视地方立法协商程序制度建设，可以说程序就是法治的“标配”，公正、具体、完备、稳定的立法程序，是地方立法有序运作必不可少的重要要件。要强化重大利益调整的论证咨询机制，精心遴选参加论证咨询的组成人员，凸显论证过程的全面性、民主性和规范性。与此同时，还要进一步优化地方协商立法的互动和辩论机制，完善地方协商意见的采纳运用和反馈机制，确保地方性法规科学、民主、依法产生，这是地方立法协商的根本要义所在。

（四）加强党对地方立法的全方位领导

党领导立法是确保全面建成法治国家的根本保证。中国共产党的百年奋斗史，就是一部党领导人民为实现人民当家作主的历史。2018年3月全国人民代表大会第一次会议通过的“宪法修正案”第三十二条规定：把序言第七自然段中“‘健全社会主义法制’修改为‘健全社会主义法治’”。“法制”是“法治”的基础和根本前提，“法治”是“法制”的实施和根本实现，从“社会主义法制”到“社会主义法治”尽管只有一字之差，但它标志着我国在《宪法》层面完成了从“法制”到“法治”的转化发展历程。党的二十大报告提出“法治中国建设”的重大战略任务，描绘了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图，强调“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇”是根本保障，从而使中国的法治建设在中国特色社会主义法治道路上稳步推进。执政党以提高地方立法质量为抓手、创新立法体制机制，增强地方立法系统性、整体性、协同性、时效性，不断推进党领导地方立法的制度化、法治化和规范化建设。党领导立法的法律渊源，是以党章为中心的党内法规体系和以《宪法》为核心的法律体系。从执政党领导全体人民制定“五四宪法”那天开始，党就在领导人民制定《宪法》法律和实施《宪法》法律的过程中，逐渐形成了以《宪法》为核心的法治体系。在这里党内法规发挥的根本性作用，主要体现在党对立法的领导制度、程序与方式等方面。《宪法》明确规定党必须在《宪法》和法律允许的范围内活动，意味着党领导立法并不是要随意干涉甚至取代立法。